광명총주민대책위 “선별 단속으로 법집행에 대한 불신야기... 근본적 제도개선책 마련해야”

광명시흥신도시 예정지인 광명시 학온동 특별관리지역에 농지를 소유하고 있는 70대 A씨. 최근 광명시청에서 농지를 처분하라는, 청천벽력같은 통지를 받고 당황하고 있다.

이 지역의 농지소유자 ‘상당수’가 그렇듯이, 소유 농지 일부에 비닐하우스를 지어 창고로 세를 놓고 나머지 부분에는 직접 농사를 지어오던 중 광명시청의 ‘불법 단속’에 걸렸다.

비닐하우스는 농사용만 가능한데, 그 비닐하우스를 창고로 썼으니 이는 특별관리지역에서의 행위제한을 규정한 공공주택특별법 위반에 해당하므로 시정하라는 계고장이 날라왔다. 움츠러든 A씨는 창고 세입자를 내보내고 비닐하우스를 비웠다. 공공주택특별법 위반을 따지던 광명시청 도시계획과에서는 이에 더 이상 문제삼지 않겠다고 했다.

그런데도 이상하게 계고장 비슷한 것이 계속해서 날라왔다. A씨는 ‘이미 해결됐는데 무슨 소리란 말인가’는 생각에 특별한 대응조치를 하지 않고 버텼다. 그러던 중 올초에 ‘농지처분명령서’가 나온 것. 부랴부랴 사정을 알아보니 농지법상 농지 불법 전용으로, 농사짓는 땅으로 원상복구 시정하라는 통지를 계속 보냈음에도 시정이 이뤄지지 않아 처분명령이 떨어지게 됐다는 얘기다.

학온동(가학동 노온사동) 특별관리지역에서 불법 건축물이나 용도변경 행위 등은 통상 공공주택특별법에 의해 단속이 이뤄져 왔다. 공공주택특별법에 위반되는 불법비닐하우스의 경우, 비닐하우스 내부를 비우고 공장이나 창고 등 타 목적 사용을 중단하면 일단 불법이 해소되는 것으로 간주한다. 반면, 농지법은 해당 비닐하우스 내부를 비웠는지 여부를 넘어, 해당 면적에서 실제로 농사를 짓고 있는지 여부를 따진다.

공공주택특별법규위반 뿐 아니라 농지법 위반 단속도 강해져

문제는 농지법 위반 단속이 이곳 주민들로서는 비교적 최근의 얘기여서 그 단속의 기준을 잘 모른다는 점이다. 광명시청 도시농업과 담당관에 따르면 2019년 이후 농지법위반에 대한 경고 통지를 보낸 건수가 74건에 달한다.

이중 원상회복 등의 조치가 없어 실제로 농지처분 명령이 떨어진 경우는 총 5건. 처분명령에도 불구하고 농지를 처분하지 않아 이행강제금 부과처분이 내려진 경우가 4건이다. 이 4건은 당사자들이 모두 처분에 불복하여 소송이 진행중이다.

농지법의 처벌 규정은 매우 강력하다. 농지 불법 전용으로 고발되면 5년 이하의 징역 또는 5천만원이하의 벌금에 처해질 수 있다. 이와 별개로 농지 처분 명령을 이행하지 않을 경우 부과되는 이행강제금은 농지가격의 100분의 20에 달한다. 그것도 매년 되풀이하여 부과할 수 있다. 이행강제금은 농지법 위반 면적에 대해서만 부과하는 게 아니라, 위반이 있는 필지 전체의 가격으로 산정된다. 토지주로서는 견딜 수 없는 수준이다.

광명시청 관계자는 “이 지역 신도시 발표 이후 빚어진 LH(한국토지주택공사) 투기 파문으로 인해 광명시 뿐 아니라 검찰 경찰 등 전 정부 차원에서 실태조사를 하고 있다”고 말했다.

이처럼 최근 특별관리지역에서 ‘위법행위’에 대한 단속이 대폭 강화됨에 따라 지역 주민과 토지주 사이에서는 경각심이 고조되면서 동시에 불만의 소리도 높아지고 있다.

주민들은 특히 광명시 등의 단속행정에 원칙이 없다고 지적한다. 이 지역에는 창고 또는 공장 등으로 쓰이는 검은 비닐하우스가 곳곳에 들어서 있다. 이것들은 건축허가를 받은 건물이 아니니 세금도 내지 않는, 원천 불법이다. 그럼에도 이 지역에는 ‘창고형 비닐하우스 대책위원회’라는 간판이 공공연하게 내걸릴 정도로 위법이 만연돼 있다. 주민들치고 불법이 없는 사람이 없을 정도다.

광명시, “민원제기된 경우만 단속한다” 주장...실제 민원제기됐는지 근거 태부족

그런데 누구는 단속당하고 누구는 멀쩡하니 도대체 무슨 기준으로 단속하는 것이냐는 불만이 제기되는 것. 이에 대해 광명시 당국은 “일괄 단속을 하는 것은 사실상 불가능하기 때문에 민원신고가 들어온 경우만 단속한다”고 설명하고 있다.

그러나 이에 대해 광명시 의회 김연우 의원은 “집행부가 제출한 자료를 토대로 특별관리지역 위법행위에 대한 단속 실적 건수와 실제 민원제기 건수를 대조해 보니, 단속 건수가 50건이라면 민원제기 근거가 확인된 건수는 10건에 불과한 적도 있다. 민원이 제기된 것을 단속한다는 집행부의 설명은 앞뒤가 맞지 않는다”고 지적하고 있다.

광명시의 단속행위가 자의적 선별적이라는 불만이 나오지 않을 수 없는 상황. 이런 식이면 공정해야할 법 집행이 광명시에 밉보인데 대한 보복수단으로 전락할 수도 있다는 지적이다.

단속의 근거로 민원을 거론하면 주민들간의 상호 불신과 불화를 조장하는 측면도 있다. 단속을 하려면 불법의 경중을 따져 원칙을 정해서 해야지 민원을 핑계대는 것은 이웃끼리 서로 밀고하라는 북한식 5호담당제를 연상시키는 악정이라는 비판이다.

“민원 핑계 단속은 이웃끼리 밀고 권장하는 북한식 5호담당제와 다를게 뭐냐”

이와 관련, 광명시흥지구의 광명시지역 총 9개 마을의 통장과 대책위원장이 참여한 이 지역 대표 주민결사체인 광명총주민대책위원회는 최근 이 지역에서의 위법행위 단속 행정과 관련하여 광명시에 선별적 자의적 단속보다 불법을 해소할 수 있는 제도적 근원책을 강구하는 방식으로 접근하는 등의 의견을 공개제시해 눈길을 끌었다.

광명총주민대책위는 이 공문에서 특히 사인의 재산권에 대한 침익적 규제적 행적행위는 확대해석을 금지하고 소극적 축소해석하는 것이 법의 일반원칙이라고 지적하고, 특별관리지역에서의 무차별적 자의적 단속은 지양돼야 한다고 밝혔다.

광명총주민대책위가 광명시에 제출한 의견서 요지는 다음과 같다.

단속을 하더라도 법률이 허용하는 한 최대의 유예기간을 둔다든가. 불법인지 아닌지 애매하거나 법령 유권해석 기관(국토부 농축산부)조차 명확한 유권해석을 내리지 않고 지방자치단체에 미루는 등 회색지대(경계선)에 있는 사안의 경우는 규제 단속을 소극적 축소해석하는 것이 오히려 법정신에 맞다는 것이 법률전문가의 공통된 의견이라는 점을 지적하고 싶다.

애초 토지 등의 재산을 활용하여 수익하는 재산권은 헌법상 기본권에 속한다고 한다. 헌법상 자유권에 기반한 사적자치의 원칙도 있다고 한다. 침익적 행정행위, 규제적 행정행위는 기본권을 침해할 수 있는 것인만큼 확대해석을 금지하고 소극적 축소해석하는 것이 맞다고 전문가들은 한결같이 주장한다는 점을 지적해 두고 싶다.

한편 최근 광명시는 개별 단속행위에 나서는 데 대해 “신고가 들어와 어쩔 수 없이 한다”고 설명하고 있으나 실제 ‘신고’가 있었는지 여부를 정확하게 공개하지 않는데다, 신고라는 것이 결국은 이웃간의 불화를 조장하는 폐해로 이어지는 등의 문제점이 노정되고 있다. 법률을 적용하는 행정행위는 무엇보다 형평성이 가장 중요하다. ‘신고’여부를 기준으로 법집행여부를 결정한다는 것은 형평성을 파괴하는, 지극히 작위적 행태로 마땅히 시정되어야 한다고 본다.

모두에도 언급한 것처럼 이지역은 사실상 불법행위를 하지 않는 사람이 드물다고 할만큼 불법행위가 만연돼 있다. 그렇다면 불법을 해소할 수 있도록 제도적인 보완책을 마련하여 일반론으로 접근하는 것이 순리다. 시쳇말로, 케바케 식으로 법률적용을 한다는 것은 그 누구도 선뜻 납득시키지 못할 무원칙의 극치다. 법률 집행이 그때마다 불만과 민원을 양산한다면 그 법률집행이 과연 정당하다고 할 수 있겠는가.

근원적으로 불법을 해소할 수 있는 제도적인 보완책을 마련하고 단속을 하더라도 불법의 경중을 가려서 단속의 우선순위와 기준을 정한다든가 하는 일반원칙을 정해서 하는 등 최소한의 형평성을 담보할 수 있도록 할 것을 촉구한다.]]

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